体育法修订大解读:体育仲裁领衔三大亮点,软法属性获继承

文 / 付政浩 来源于 体育大生意 2022-06-26 10:37:02
6月24日,《中华人民共和国体育法》(修订版)正式审议通过,这是该法自1995年出台后的首次大规模修订,修订后的《体育法》从2023年1月1日起实施。
体育法修订大解读:体育仲裁领衔三大亮点,软法属性获继承

6月24日,《中华人民共和国体育法》(修订版)正式审议通过,这是该法自1995年出台后的首次大规模修订,修订后的《体育法》从2023年1月1日起实施。

修订后的《体育法》由原来的8章、54条增至12章、122条,文字内容增加了足足一倍。其中新增设了四章,分别对“反兴奋剂”、“体育仲裁”、“体育产业”和“监督管理”作出专门规定。从内容丰富量这一角度来看,修订后的《体育法》在很大程度上实现了与时俱进,正面回应了一些长期以来中国体育行业存在的现实问题。

毫无疑问,修订后的《体育法》亮点颇多,体育大生意基于体育产业角度认为有三大亮点值得关注:

一、新增“体育产业”章节,并提出“县级以上人民政府应当建立政府多部门合作的体育产业发展工作协调机制”。

二、新增“体育仲裁”章节,再次明确国家建立体育仲裁制度的必要性和迫切性。

三、新修订的《体育法》将原本第三章“学校体育”章名修改为“青少年和学校体育”,全面概括了青少年体育的内涵和外延。该章节明确规定,“学校必须按照国家有关规定开齐开足体育课,确保体育课时不被占用……保障学生在校期间每天参加不少于一小时体育锻炼”。

这三大亮点有助于为中国体育产业保驾护航,有助于解决体育产业政策在地市层面落地效果不佳、运动员注册资格纠纷、学生体育课被占用等诸多现实问题,进而根治长期以来制约我国体育事业发展的制度短板难题。

在称许新修订的《体育法》亮点颇多之余,从体育产业人的实操困境而言,《体育法》这次时隔27年的大规模修订还是有些许地方未达预期。比如,相比于2021年10月面向社会征集意见的《体育法》修订草案,如今审议通过的《体育法》删掉了一部分非常具有实操性和前瞻性的条款,例如体育仲裁员选任和仲裁庭组成等实操条款。而征集的体育版权保护、加大体育产业税费优惠力度等建议也没有进入最终的审议法案。此外,在涉及体育产业发展模式时表述过于笼统模糊,很难应用于日常的司法实践性中来,细究的话,这些均有不够尊重体育行业的特殊发展规律之嫌。

最令体育大生意记者遗憾的就是,新审议通过的《体育法》和1995年的那部《体育法》在本质上区别不大,仍是一部约束力不足、喊口号居多的软法(soft law),大多数篇幅都是在鼓励和倡导。众所周知,全世界大多数法律都是具有强制约束力和执行力的硬法(hard law)。

据体育大生意记者统计,新修的《体育法》全文有25处用了“鼓励”字眼、18处“支持”,73处“应当”。可以形成鲜明对比的是,全文只有1处“严禁”、2处“必须”、3处“处罚”。并且,这些约束性字眼多出现在“反兴奋剂”这一章节。如果去掉这一章节,那么《体育法》基本就只剩下鼓励和倡导的表述。

要知道,早在2015年一批政协委员呼吁《体育法》进行大规模修订时,最主要的一个理由就是,《体育法》缺乏强制性和权威性,多是口号、呼吁。比如,时任全国政协委员、原国家体育总局副局长段世杰直言:“现行体育法有人概括为更像是宣言,说一些观点,喊一些口号,没有太大的约束力。”时任全国政协委员、原北京体育大学党委书记杨桦表示:“现行体育法立法的语言模糊、立法内容缺失、配套立法无力,很多条款指导性过空,多为口号、呼吁或宣言性的提倡,全文有56处‘应当’,并且内容上缺乏具体可行的方法和操作程序。”今昔一经对比,《体育法》中的“应当”这一类字眼不减反增,从以前的56处增至现在的73处。

2021年3月,全国政协委员、时任国家体育总局副局长的杨宁在谈及《体育法》修订问题时也表示,《体育法》的很多提法很好却难以落地,一些条款在现实中“缺少牙齿”导致“有劲无处使”,所以她建议《体育法》必须增强约束力,要让《体育法》“长牙”。

显然,各方专家都认为,如果《体育法》依旧只是倡导、鼓励、喊口号而缺乏应有的强制性和约束力,那么在司法实践时,这部花费近四年时间进行修订的《体育法》恐怕仍难应用到体育案件中来,毕竟不执行那些鼓励条款也不算违法。虽然体育大生意的读者诸君多是在体育产业中浸淫多年、见闻广博的行业老兵,但估计也都没听说过谁打官司用过体育法,更没有人是因为《体育法》的某个条款而输掉官司。

归根结底,体育法的条款之所以被制订得有些模糊,在司法实践中缺乏适用性,恐怕还是因为中国体育产业处于发展初级阶段,整体规模不够大,以致于体育法学专家在体育法修订过程中的话语权不足,所以体育行业的特殊性无法在《体育法》中得到充分体现。

当然,相比于上述这些瑕疵,新审议通过的《体育法》更值得称道的是那些与时俱进的亮点。在此,体育大生意就逐一解读与体育产业人关系最为紧密的三大亮点。

体育产业因规模小一度未被单列成章,体育版权保护条款未能立法

近年来,我国体育产业发展迅速,2020年我国体育产业总规模达27372亿元,到2025年,我国体育产业规模有望实现5万亿目标。在这种情况下,新修订的《体育法》也与时俱进增设了“体育产业”这个独立章节,从无到有,这体现出我国体育产业具有成为国民经济发展的支柱性产业的潜力。“体育产业”这一章节共8条,在体育大生意记者看来,其中最值得关注的提法就是“县级以上人民政府应当建立政府多部门合作的体育产业发展工作协调机制”。

要知道,自2014年“国发46号文”出台至今,国家层面已印发了十数个扶持体育产业的政策,此外还有其它部委在制订政策时也专门与体育进行融合。面对如潮的政策红利,在中国体育人欢欣鼓舞之余,也有人反映,政策虽好,但在地方层面的落地执行效果不尽如人意。

所以,从2019年开始,各部委就联合开会要求地方落实相关政策,把重心转移到体育产业政策的贯彻落实上来(延伸阅读:《历史首次!八部委联合开会要求地方政府落实体育产业政策》)。如今,《体育法》明确规定“县级以上人民政府应当建立政府多部门合作的体育产业发展工作协调机制”,显然旨在通过立法的权威性来强化体育产业政策的落地执行力度。

虽然在“县级以上人民政府应当建立政府多部门合作的体育产业发展工作协调机制”这一表述中,使用的是倡导性质的“应当”而不是强制性的“必须”,但这个提法不仅属于首创,而且也是首次入法,必定能引起各省市对体育产业的重视。

一旦在地方层面建立多部门联合的体育产业发展工作协调机制,那么发展体育产业将获得多部门的力挺,而不再单单只是体育部门一家的事儿。如此一来,不仅能够推动体育产业政策在地方层面的落地,而且各省市可能会为了凸显重视程度而进一步加码,将体育产业纳入到日常政务指标考核中来。如此一来,各地的体育产业营商环境必将大幅优化。

除了“县级以上人民政府应当建立政府多部门合作的体育产业发展工作协调机制”外,其它条款多是大方向性的提倡鼓励类表述,8条中4条是“鼓励”,3条是“支持”,旨在指明我国体育产业鼓励发展的一些细分赛道。比如,“国家支持和规范发展体育用品制造、体育服务等体育产业,促进体育与健康、文化、旅游、养老、科技等融合发展”、“国家支持体育用品制造业创新发展,鼓励企业加大研发投入,采用新技术、新工艺、新材料,促进体育用品制造业转型升级”、“国家鼓励社会资本投入体育产业,建设体育设施,开发体育产品,提供体育服务”、“国家鼓励有条件的高等学校设置体育产业相关专业,开展校企合作”、“国家支持地方发挥资源优势,发展具有区域特色、民族特色的体育产业”……

据体育大生意了解,在修订《体育法》的过程中,关于是否将体育产业单独列为一章在法学家们之间有争议。一个可以佐证的明证就是,在2021年10月对外公开征集意见的《体育法》(修订草案)中只有11章,没有“体育产业”这一章节。因为有法学家认为,当前我国的体育产业规模并不算特别大,体育在我国更多属于公益属性,在体育立法中不宜过多强调其产业属性。幸亏,在后续的修订过程中,体育法学家们据理力争,再加上国家政策非常看好体育产业未来的前景,出于法律制订的前瞻性,这才增补了“体育产业”这一章节。

尽管增加了“体育产业”的章节,但在这一章节的具体条款中,传统法学界认为不宜突出体育产业的细分行业,他们认为,这些细分产业可以在常规的商务法例中找到可以援引的条款。比如,近年来我国经常出现的体育版权侵权现象让很多持权转播机构大为头疼,因为现行法律中没有专门针对体育赛事版权的明文规定,只能勉强援引《著作权法》。但《著作权法》更多保护的是传统图文作者,对侵权的惩罚力度很低。

要知道,过去这些年,我国体育产业公司购买的体育赛事版权多出资不菲,堪称天价,再加之起诉前还要花费大量人力物力财力来搜集取证侵权证据,最终一番折腾,法院判决的赔偿款只能补上取证的成本。在这种情况下,越来越多的体育产业机构呼吁《体育法》应引入一条法例来保护体育赛事版权,尤其是赛事版权独家运营权更需要着重保护,虽然有人认为体育赛事版权卖独家涉嫌垄断,但这是体育赛事版权行业特殊之处。

不过,在本次《体育法》修订过程中,传统法学界坚持认为,不应过多强调体育产业的特殊规律,体育产业规模太小,不能搞特殊。一旦单独列出法律条款,可能会与现行的商务法律有潜在的冲突,所以体育产业应该主动去适应现行法律。比如,涉及到体育知识产权就援引《商标法》,体育赛事版权继续援引《著作权法》,赛事赞助纠纷可以在《民法典》、《反不正当竞争法》、《合同法》中寻找相似条款。

此外,鉴于体育产业具有满足大众日常文体产品需求、塑造城市名片、助力全民健身和健康中国等国家战略的公益属性,体育产业是个慢生意,所以体育产业从业者一直呼吁国家应该在税费征收、银行贷款、产业基金等方面给予更大力度的扶持举措,但这一建议也被驳回。新修订的《体育法》对此用一句话表述:“符合条件的体育产业,依法享受财政、税收、土地等优惠政策”,至于体育产业要符合什么条件、享受到哪个级别的优惠力度,则语焉不详,可能还得后续体育部门再出台详细的配套政策。

体育仲裁委员会将挂靠中华全国体育总会,体育仲裁范围被局限为三类

必须指出,在修订《体育法》过程中,所有法学家无一例外均支持增设“体育仲裁”这一章节,过去多年,法学界一直都在呼吁国家应尽早建立体育仲裁制度。

其实,早在1995年《体育法》出台时中就有体育仲裁的表述。彼时的《体育法》第32条规定:“在竞技体育活动中发生纠纷,由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”但多年来,国家迟迟没有成立体育仲裁机构。体育大生意记者得到的一种解释是,由于《体育法》授权行政机构建立体育仲裁的条款与2000年《立法法》中的“重大立法事项专属立法权属于人大”这一条款互为冲突,导致此事被迫搁浅。

由于国家层面没有成立体育仲裁机构,于是,当出现体育纠纷需要仲裁时,体育仲裁权往往属于单项体育协会内设的仲裁委员会。并且,这些体育协会章程均规定,出现纠纷,各方必须遵循本协会仲裁机构的仲裁。

比如,《中国足球协会章程》就规定,中国足协仲裁委员会负责处理足协管辖范围内与足球运动有关的行业内部纠纷,实行一裁终局制度,并且协会要求各方放弃诉诸法院的权利。《中国足球协会章程》原文明确规定:“除本章程和国际足联另有规定外,本会及本会管辖范围内的足球组织和足球从业人员不得将争议诉诸法院”。当然,对于体育协会的“一裁终局”内部规定,有些法学家非常不满,认为这没有法律依据。

出于尊重体育行业的特殊性和体育协会自治善治原则,很多法院在遇到体育案件时往往选择驳回起诉,并建议寻求协会的仲裁,涉事运动员就只能在协会内部有限的救济渠道中辗转寻求帮助,这会导致球员在事实上维权困难。

比如,一些中超俱乐部解散后,但仍拖欠球员薪水。按照中国足协规定,拖欠薪水严重者就取消注册资格,而一旦俱乐部被取消注册资格后,就不再是足协会员,足协自然也无权让其支付薪水。即便起诉到法院,由于俱乐部是有限责任公司,公司已经破产,无任何可执行资产,所以,一些解散的中超俱乐部至今仍拖欠球员薪水,而球员却无能为力。

相比于国内球员只能通过中国足协进行仲裁,外教、外援等外籍工作人员在出现纠纷时既可以向中国足协申请仲裁,也可以向国际足联申请仲裁。此前,坊间争议颇多的“法国教练布鲁诺-比尼起诉中国足协可能导致中国足协全球禁赛”一事,就涉及到了体育仲裁的管辖权问题。

中国足协在聘请比尼时,在合同中专门加了一条协议:“一切争议必须提交中国司法机构解决”。但当双方真正发生纠纷时,比尼还是按照惯例向国际足联发起申诉,国际足联最终作出裁决,要求中国足协支付违约金1106250美元。而中国足协认为双方有约在先,任何纠纷都应该由中国法院裁决,所以一度拒不执行国际足联的裁决结果,这才传出了可能被全球禁赛的流言。事实上,中国足协作为国际足联的成员,就必须尊重国际足联对涉外纠纷的管辖权,那条“一切争议必须提交中国司法机构解决”的条款在事实上属于无效条款。

正是因为我国体育领域出现了太多类似纠纷,体育行业又有自身的特殊规律,比如人才培养机制和转会模式均让球员不能等同于普通的劳动者,所以很难用常规的《劳动法》来裁决,法院也因此不愿受理这些案件。而体育协会的仲裁由于属于内部仲裁,缺乏独立性和公开性,所以很难让所有人都信服。在这种情况下,我国必须尽快成立独立的体育仲裁机构。

于是,在此番新修订的《体育法》第93条就明确规定,“国务院体育行政部门依照本法组织设立体育仲裁委员会,制定体育仲裁规则”。这意味着人大通过立法来授权国家体育总局来设立体育仲裁委员会。这也是立法团队参考了多国的体育仲裁惯例。比如,加拿大是根据《身体锻炼和竞技运动法》设立了加拿大体育争议解决中心(SDRCC),澳大利亚则是根据《国家体育仲裁院法》在2020年设立澳大利亚国家体育仲裁院(NST)。

据体育大生意记者了解,体育仲裁委员会将挂靠到体育总局的另一块牌子——中华全国体育总会下面,目前已经开始启动筹备和仲裁员选拔的程序。

虽然修订《体育法》时,所有法学家均认为应该成立独立的体育仲裁委员会,但传统法学家和体育法学家在体育仲裁范围上各执己见。传统法学家认为,只有涉及到兴奋剂处罚纠纷、运动员注册交流纠纷、或者赛事其它纠纷才适用于体育仲裁,除此之外的其它纠纷属于常规仲裁,比如球员薪水纠纷等劳动纠纷,就只能按照《劳动法》来仲裁或判决。而体育法学家因为经常参与体育仲裁,更了解体育行业的特殊性,深知被俱乐部从小就培养的体育运动员在很多方面都不能等同于普通劳动者,比如球员在合同到期后也不能随意自由转会,所以主张按照职业体育的客观情况来制定体育仲裁的范畴。

不过,看如今的审议通过的《体育法》,显然,体育仲裁范畴是被明显限制了。《体育法》第92条规定了能够申请体育仲裁的三种情况:

(一)对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者按照兴奋剂管理或者其他管理规定作出的取消参赛资格、取消比赛成绩、禁赛等处理决定不服发生的纠纷;

(二)因运动员注册、交流发生的纠纷;

(三)在竞技体育活动中发生的其他纠纷。

至于《中华人民共和国仲裁法》规定的可仲裁纠纷和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议,不属于体育仲裁范围。

原本,2021年10月对外公开征集意见的《体育法》(修订草案)中对体育仲裁有很多实操性的条款,但最终都被删除了。如上述的劳动纠纷就是一例。据体育大生意记者观察,《体育法》修订草案第七十六条涉及的体育仲裁范围本来更宽泛一些。

结果,有人大代表强烈反对,认为不能一味强调体育的特殊规律和国外经验,也要充分考虑我国的特殊国情,最终经全国人大宪法和法律委员会经研究,建议明确因运动员注册、交流发生的纠纷属于体育仲裁范围,《中华人民共和国仲裁法》规定的可仲裁纠纷和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议不属于体育仲裁范围,于是就删去修订草案第七十六条第三款。

此外,《体育法》(修订草案)原本借鉴了国际体育仲裁法庭(CAS)的运营模式,对仲裁员如何选聘、仲裁庭如何组建以及成员如何回避、受理仲裁的时效性等细则均有很精准的规定。但又有人大代表和法学专家表示反对,认为我国体育仲裁制度缺乏实践基础,相关规定不宜过细,可授权体育总局根据实践情况在仲裁规则中作出具体规定,这更符合我国的实际国情,体育总局可以灵活掌握规则制定权。

该意见经人大宪法和法律委员会经研究,最终删掉了修订草案第七十八条、第八十一条、第八十二条、第八十三条关于仲裁员的选任、仲裁庭的组成及回避、受理仲裁的时效等内容,同时规定由体育总局负责设立体育仲裁委员会并负责制定体育仲裁规则。换言之,《体育法》关于体育仲裁本来可以跟国际仲裁规则更加接轨,并且通过法律彰显其独立、公开、公正、透明性,但最终《体育法》却仅用一句语“体育总局依照本法组织设立体育仲裁委员会,制定体育仲裁规则”带过。

青少年体育成立法重点,占体育课属违法行为

本次新修的《体育法》将原本第三章“学校体育”更名为“青少年和学校体育”,一举扩大了青少年体育的管理范畴。过去青少年体育主要在学校这一场景下发生,而如今,随着体育培训行业日益升温,社会上出现大量体育培训机构,所以将“学校体育”更名为“青少年和学校体育”无疑是更加科学合理。

在本章节中,相关的规定多达15条之多,如此大的篇幅意味着国家将青少年和学校体育置于优先发展的战略地位。并且还明文规定,“学校必须开齐开足体育课,确保体育课时不被占用,保障学生在校期间每天参加不少于一小时体育锻炼”。请注意,此处的表述是《体育法》全文仅有两处强制性规定中的一处(其余的强制性规定多位于“反兴奋剂”章节)。有了这一强制性规定,恐怕以后再也没有其它学科老师敢抢占体育课了。

此外,本次《体育法》将体育中考入法。第29条规定:“国家将体育科目纳入初中、高中学业水平考试范围,建立符合学科特点的考核机制。”这意味着体育中考不仅仅是国家短期内的一纸行政决定,也是国家长期的法律意志。而第31条规定:“学校应当按照国家有关规定,配足合格的体育教师,保障体育教师享受与其他学科教师同等待遇。”则让长期“低人一等”的体育老师终于挺直了腰杆。

整体而言,“青少年和学校体育”这一章节的15条规定均直面当前学校和青少年体育的诸多现实困境,很多细节表述明显是吸纳了体教融合等政策的具体规定,个别句子甚至一字不易,这种力度的立法必将为我国体教融合的深入贯彻保驾护航。

但体育大生意记者也有一个不成熟的想法,由于《体育法》没有对违反“青少年和学校体育”章节的行为规定具体的惩罚举措和执法部门,这恐怕也会影响到这一章节的具体落实。毕竟,学校属于教育部门主管,如果真的发生体育课占课现象,教育部更多会采用本部门的规章来处理,恐怕没人会援引《体育法》来处理,何况《体育法》也并没有规定具体的处罚条款。你真的相信,一个语文老师因为占用体育课就会被当成违法行为而遭到起诉?

当然,还有些表述可能会过于理想化。比如,第28条中有一句“鼓励公共体育场地设施免费向学校开放使用”。据体育大生意记者了解,在修订过程中,长期关注中国体育产业的江小涓委员就对着一条表示担心,认为这一规定很难落地。江小涓从务实的角度分析:“事实上,学校主要困难不是缺少经费,而是没有场地。为了解决这个最突出的问题,建议将该规定改为‘鼓励公共体育场地设施向学校开放使用,为学校举办体育运动会提供多层次的公共服务保障’。‘多层次的公共服务保障’的意思是可以免费也可以适当收费,别收高额费用,这样才有可能促进开放”。不过,如今来看,这一务实建议未被采纳。

整体而言,这次《体育法》在颁布27后的首次大规模修订还是意义很大、亮点十足。当然,鉴于《体育法》的软法属性,可能会在日常司法实践中很难精准适用。毕竟大多数法官更熟悉的是常见的《民法典》等日常法律,而《体育法》缺乏强制性很难适用具体的判决。此外,体育仲裁、体育产业的条款中也有个别不尽如人意之处,但考虑到我国体育产业还处于发展初级阶段,整体规模还不足以让整个法学界对体育产业的特殊规律予以足够的重视,所以新修的《体育法》整体而言还是令人欢欣鼓舞的。

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